原标题：理论研究对《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定（修订征求意见稿）》的建议

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  近日，住建部公开征集关于修改《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》意见，中国人民警察大学的刘春玲教授提出修改意见，并刊发表于《民主与法制时报》。编辑认为，刘教授的文章专业性强且极具意义，经作者授权，本公众号将文章摘录于此，供大家一同学习参考。特别感谢刘春玲教授一直以来对“消防法律研究”的支持！

  近日，住建部公开征集关于修改《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》意见，中国人民警察大学的刘春玲教授提出修改意见，并刊发表于《民主与法制时报》。编辑认为，刘教授的文章专业性强且极具意义，经作者授权，本公众号将文章摘录于此，供大家一同学习参考。特别感谢刘春玲教授一直以来对“消防法律研究”的支持！

  为了进一步改善建设工程消防设计审查验收管理工作，住房和城乡建设部拟修改《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》），起草了《住房和城乡建设部关于修改〈建设工程消防设计审查验收管理暂行规定〉的决定（征求意见稿）》，近日在公开征求意见，意见反馈截止时间为2023年5月20日。《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定(修订征求意见稿)》（以下简称《意见稿》）本次拟修改的内容较少，通读下来，感觉《意见稿》的“明确性”还需进一步加强。

  “明确性原则”对于部门规章的重要意义尤为突出。关于“明确性原则”，法学研究中主要有以下三种提法。一是刑法学理论中的“明确性原则”，如“作为罪刑法定派生原则的明确性原则是现代刑法实现人权保障和法益保护的前提和重要保证”等认识，主要含义是罪的构成及罚则必须由法律明确规定，不得模糊，即大陆法系罪刑法定原则所包含的“不明确即无效原则”。二是“授权明确性原则”，要求立法机关在授权行政机关制定行政法规和行政规章时，对授权的内容、目的、范围必须给出具体规定。从直接制约主体角度看，“授权明确性原则”是以国家立法机关为直接制约对象。但从授权明确性原则构成要件来看，其最终落脚点是针对行政机关授权立法行为，所以该原则确立的宗旨是为了控制行政机关授权立法行为。也就是，“授权明确性原则”其实就是对于行政立法内容、目的和范围的规制。三是“行政明确性原则”，是指行政行为的内容应清楚、明白、确定，具有可了解性、可预见性和可审查性，能保障和促进安全、自由、公正和效率等价值的实现。“行政明确性原则”广泛适用于行政立法、行政授权、行政处分、行政指导和行政合同等领域。在法治国家，要求行政行为具有明确性，进而确保行政治理具有可预见性和可测量性，以维持法治国家和法治社会的秩序性和安定性。综上可知，关于“明确性原则”的三种表述，其初始点及归宿点，都在与国家权力的设置与行使必须清楚明了，以保障权力的有效行使与公民合法权益。根据我们国家《立法法》，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。既然是处于“执行”层面，部门规章就应竭尽所能地具体与明确，以便使人们和行政机关可以毫无疑问地理解：什么是被倡导的，该如何做；什么是被禁止的，行政机关如何采取一定的措施。进而，包括行政机关在内的各主体能提前准备并可预防风险。我国《立法法》总则部分也规定，法律规范应当明确、具体，具有针对性和可执行性。根据法的明确性原则，建议《意见稿》可作出如下修改：

  一、建议可将第六条中的“及时”修改为“出具结果七个工作日内”。消防无小事。消防监管就现有职责分工来看，涉及多个管理部门，住房和城乡建设主管部门作为消防设计审查验收主管部门，若无法“及时”将消防验收、备案和抽查情况告知消防救援机构，并“及时”与消防救援机构共享建筑平面图、消防设施平面布置图、消防设施系统图等资料，消防救援机构履行职责将没办法得到充分保障。仅以“及时”二字表述对消防设计审查验收主管部门的时效要求，不明确、执行性较差。各地方消防设计审查验收主管部门或同一消防设计审查验收主管部门在不同规模的工程建设项目具体工作中对“及时”的理解和把握也可能不一致，造成此项工作落实存在一定的差异或不及时，不利于消防救援部门职责的高效履行。

  二、建议明确第十四条第四项“劳动密集型企业”的定义。第十四条的“特殊建设工程”是《暂行规定》的核心，第四项前半部分对“影剧院，阅览室、休闲场馆……”的规定很具体，而后面的的“劳动密集型企业”至今在国家消防法等法律和规范性文件中并无明确规定，某些特定的程度上造成实务中认定困难。2015年2月当时的国家安全监管总局曾以第72号令颁布施行的《劳动密集型加工公司安全生产八条规定》也没有给出“劳动密集型企业”明确界定标准。国家标准《人员密集场所消防安全管理》（GB/T40248）规定，人员密集场所包括人员密集的生产车间和员工宿舍，具体的生产加工类型和人数指标由各地根据本地产业特点、企业规模、管理模式等因素合理确定。建议住房和城乡建设部能够准确的通过国家标准GB/T40248在此次修改中对“劳动密集型企业”予以明确。

  三、建议明确第十四条第十一项“设有本条第一项至第六项所列情形的建设工程”具体含义。本项规定有些语焉不详，“设有本条第一项至第六项所列情形”的“建设工程”，指的是单体建筑设有一项至六项所列情形的建设工程，还是整个项目设有一项至六项所列情形，可以更明确，以便于执行。

  四、建议明确第十七条第一款增加的第三项“历史建筑和历史背景和文化街区”的界定标准或具体依据出处。《意见稿》在第十七条第一款增加一项作为第三项：“历史建筑、历史背景和文化街区等因保护利用需要，确实不足以满足国家工程建设消防技术规定要求的”。虽然国务院在2008年颁布的《历史背景和文化名城名镇名村保护条例》附则部分对“历史建筑和历史背景和文化街区”给出了界定，住房和城乡建设部办公厅2021年1月也下发了《逐步加强历史背景和文化街区和历史建筑保护工作的通知》，但迄今一些地方历史背景和文化街区和历史建筑认定工作进展缓慢、存在漏查漏报等问题。另外，慢慢的变多的仿古建筑街区陆续出现，特别是在一些旅游区，为防止有人拿此条规定打擦边球，造成消防火灾隐患，建议附则部分可以在不违反《历史背景和文化名城名镇名村保护条例》的前提性，对“历史建筑和历史背景和文化街区”做出合理规定。历史建筑和历史背景和文化街区，以政府的公示为准，能够尽可能的防止因尺度不一造成审批不科学或裁量差异。

  五、建议再次斟酌新修改内容中的多个“等”字，建议尽量予以明确，可去掉的都去掉。《征求意见稿》修改内容很少，但“等”字分布密度却不小——“工程监理等单位”“历史建筑、历史背景和文化街区等”“火灾数值模拟分析等内容”“可实施性等方面”“防设施设备配置水平等因素”。每一个“等”字，都意味着一份“不确定性”。例如，“历史建筑、历史背景和文化街区等” 是《意见稿》认为可以例外的建筑工程，“历史建筑、历史背景和文化街区”本身就很难确定，再加上一个“等”字，会使相关认定更加困难。作为部门规章，应该尽其所能地提高明确性，提升规定的刚性密度和强度，可测量才好好执行。

  六、建议明确第二十二条第三款中评审专家的专业要求及条件。《意见稿》第二十二条第三款拟修改为的“评审专家应当符合有关专业要求”，这里的“相关”到底包括哪些条件，应该予以明确。

  另外，建议可将第九条第五项的“按照工程消防设计的基本要求和‘合同约定’，选用合格的消防产品和经检测防火性能满足要求的建筑材料、建筑构配件和设备”修改成“按照工程消防设计的基本要求，选用或以合同约定选用合格的消防产品和满足防火性能要求的建筑材料、建筑构配件和设备”。第九条是“建筑设计企业应当履行下列消防设计、实施工程质量责任和义务 ”，不应该规定“建筑设计企业”消防设计、实施工程质量的“责任和义务”来源于“建筑设计企业”与设计、施工、工程监理、技术服务单位的“合同约定”，原规定属于主体的“自循环”，逻辑不通。

  刘春玲（1974—），女，汉族，吉林省德惠市人。党员，法学博士，教授，硕士研究生导师，中国人民警察大学公安法学院公安行政执法教研室主任。主要研究领域：警察法、数据法、情报法治等。全国人大立法专家库成员，获河北省优秀中青年法学家提名奖称号、警察大学建校40周年科学技术创新突出贡献奖、河北优秀社科成果三等奖等。教育部全国研究生（硕士、博士）教育评估监测专家，国家社科基金项目评审和鉴定专家，中国宪法学研究会理事、廊坊市人大制度研究会理事，廊坊市人大代表、廊坊市人制委员会委员，校级科研先进个人、校级优秀教师。

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